ننشر هذا
المقال القانوني مع خالص الشّكر للصّديق والزّميل الأستاذ إبراهيم بلغيث
هل يمكن لرئيس
الحكومة تعديلها منفردا
الاستاذ ابراهيم بلغيث, المحامي
يوما بعد يوم نكتشف اننا بلد لا
سياسييه ولا اعلامييه و لا مثقفيه يعرفون معنى المبدأ او احترامه فالموقف و السلوك
لا ينبثق الا من المصلحة قد اكون مثاليا بل يوطيبيا عندما اطالب سياسيا او اعلاميا
او حتى مثقفا ان يكون له مبدأ او ان تكون مواقفه مبدئية لكن عندما يتعلق الامر
باهل العلم لا اظن ان رجائي سيكون عزيزا لكن للاسف يبدو اني اعتقد في الغول
والعنقاء و الفقيه النزيه.
في الآونة
الاخيرة و مع تصاعد ما سمي بالازمة الحكومية احتل فقهاء القانون حيزا هاما من
المشهد الإعلامي أساسا لتفسير او تاويل او شرح القانون المنظم للسط العمومية او ما
يعرف اصطلاحا بالدستور الصغير المنبثق عن المجلس الوطني التاسيسي السلطة الوحيدة
الشرعية و الاصلية للجمهورية التونسية منذ تعليق العمل و انتهاء العمل بدستور 1959
و يجدر في هذا السياق ابراز ان فقهاء القانون لما يقع استدعائهم بصفتهم تلك
فالتزام الحد الادنى من الموضوعية و الوقوف عند التحليل و الاستنتاج القانوني هو
ابسط قواعد النزاهة والموضوعية ذلك ان فقيه القانون امام الراي العام مدعو الى ان
يعطي تصوره فيما يقول القانون في ووقائع ما ومحاولة تاويله ان اقتضى الامر ذلك وفق
قواعد التاويل المنظمة قانونا و المنهجية والمنطق القانونيين بما يعني ذلك من ذهاب
و اياب بين الواقعة و القانون ذلك ان التكييف او الاستنتاج القانوني يقوم على
الانطلاق من الوقائع ومسائلة النص للوصول الى حل لا الانطلاق من الحل و البحث عن
مبررات له كما يفعل ذلك شيوخ البلاط الذين يصدرون فتوى بطلب من الحاكم بامره.
فمهمة رجل القانون هي ابراز الموقف
القانوني ولا يدخل ضمن ذلك تبرير مخالفة القانون او محاولة التركيز على غموض
القانون لخرق ما هو واضح منه لان التبرير هو من خصائص الايدلوجيا و مهمة السياسي و
الاعلامي و المثقف و يتعارض مع متطلبات المنهجية العلمية من موضوعية و حيادية بل
هو اقرب منه الى التحيل على الراي العام منه الى ادعاء العمل للمصلحة العامة او
الارتكاز على التوافق الفقهي كما لوكنا نطبق التشريع الاسلامي ليكون اجماع العلماء
من مصادر التشريع ويصبح بالتالي التوافق المزعوم عبارة عن مؤامرة يقع التسويق لها
اعلاميا و سياسيا ضرورة انه في حال الانتهاء الى تبني حل مخالف للقانون يجب ان
يبرز رجال القانون ان الحل مخالف للقانون قبل ان يبرروه او يرون كراي شخصي انه
ملائم سياسيا او اجتماعيا او واقعيا و الا كان الرجوع للمربع الاول و غياب مفهوم
دولة القانون والمؤسسات و تبرير خرق القانون بالمصلحة العامة كما هو الحال لجميع
الانظمة الدكتاتورية المتخلفة التي وان كانت تعمد الى ذلك فانها تعتني بالشكل على
الاقل على خلاف ما نشهده على الاقل في المشهد الاعلامي و السياسي و الحكومي
التونسي .
الاشكال الذي طرح يتلخص في : هل يمكن لرئيس الحكومة اجراء
تحوير في تركيبة الحكومة دون الرجوع الى رئيس الجمهورية و المجلس التاسيسي حسب
القانون ؟
للجواب و على
غرار أي اشكال قانوني يجب ان نعرف ان كنا في حالة نص واضح و بالتالي عدم جواز
التاويل (1) ام نص غامض اتجه تاويله (2)
1/ النص واضح لا
مبرر للتاويل
يمكن التمسك بكون النص واضح ولا يحتاج
تاويلا و ذلك بالرجوع للفصل الفصل 17 فقرة اولي(أ)و الفصل 15 من القانون المنظم
للسلط العمومية (ب)
ا/ الفصل 17 فقرة اولى
نحاول في هذا الجزء التعرض للطبيعة
القانونية للصلاحية المتنازع في شانها قبل التعرض لفحواها اجرائيا
صلاحية تغيير او عزل الوزراء ( عدى حالة
سحب الثقة التي ينظمها الفصل 19 ) هي صلاحية ترجع بطبيعتها الى السلطة التنفيذية
في النظم الرئاسية كحل مبدئي لان الشروط تختلف في تفاصيلها من نظام لاخر و للسلطة
التشريعية في النظم البرالمانية
ولا يختلف اثنان من لهم ابسط الثقافة
الدستورية ان قانون تنظيم السلط العمومية او ما يعرف بالدستور الصغير تبني نظام
اقرب الى النظام البرلماني منه الى النظام الرئاسي ان لم يكن تجسيدا يكاد يكون
اكاديميا له
ولا يتطلب الاستدلال على ذلك اسهابا
لاعتبار ان السلطة التشريعية و هي سلطة تاسيسية اصلية في ذات الوقت هي السلطة
العليا في تنظيم السلط و ان رئيس الجمهورية ليست له الا صلاحيات تشريفية رمزية و
شكلية تقتصر على التمثيل دون سلطة تقريرية و هي صلاحيات مقيدة حصرا بالنص على خلاف
رئيس الحكومة الذي يتمتع باختصاص عام بصريح الفصل 17 فقرة اولى :" تختص
الحكومة بممارسة السلطة التنفيذية باستثناء ما تم اسناده لرئيس الجمهورية ".
ولما كان من الجلي ان قانون تنظيم السلط
العمومية اقر نظاما برلمانيا يتجه التساؤل حول من هي السلطة التي يرجع لها تعيين
او تغيير او المصادقة على تعيين او تغيير التركيبة الحكومية جزئيا او كليا في
الانظمة البرلمانية من النافل التذكير بان السلطة التشريعية هي التي تتمتع بتلك
الصلاحية و هو ما يبدو متلائما وطبيعة النظام البرلماني بل ومع قاعدة مراقبة السلط
لبعضها و باعتبار ان السلطة التشريعية تراقب بما لها من شرعية مستمدة من الشعب
مباشرة السلطة التنفيذية و القول بامكانية تعديل رئيس الحكومة لتركيبة الحكومة دون
الرجوع للسلطة التشريعية خرق لمبدا تفريق السلط و تركيز لسلطات لا يتلائم و مبادئ
دولة القانون و المؤسسات بل هي بدعة لا اتذكر مثيلا لها أي انه في نظام برلماني
يمكن لرئيس الحكومة اقالة وزراء دون الرجوع للسلطة التشريعية اقلهن للمصادقة
و يستخلص مما تقدم ان تعديل او اقالة او
تعيين وزير او او اكثر في التركيبة الحكومية لا يمكن ان يكون صلاحية منفردة للسلطة
التنفيذية و بالتالي فان التطبيق السليم للفصل 17 فقرة اولى رئيس الحكومة
المكلف:" تختص الحكومة بممارسة السلطة التنفيذية باستثناء ما تم اسناده لرئيس
الجمهورية ".يقتضي القول بعدم اختصاص رئيس الحكومة بتعديل وزاري دون الرجوع
للسلطة التشريعية .
ب/ الفصل 15
يتعلق الامر
بمعرفة بتكييف الصلاحية المتنازع في شانها فالمقترح المقدم من الوزير الاول يتعلق
بتحوير وزاري جزئي أي انه سيقع اعفاء اعضاء من الحكومة الحالية وتعيين اعضاء جدد
الا يعد ذلك تشكيل لحكومة ؟
ان كان الجواب
بالايجاب فالفصل 15 من القانون سيحسم الاشكالات و سيكون على رئيس الحكومة
الاستقالة مع حكومته لينتظر تكليفا من رئيس الجمهورية ان رشحه حزبه لتشكيل حكومة .
يتمسك دعاة الراي القائل بعدم انطباق الفصل
15 بكون الامر لا يتعلق بتشكيل حكومة او تعيين رئيس لها انما ادخال تعديل جزئي
عليها بتغيير بعض الوزراء دون غيرهم وطالما انه سيحتفظ برئاسته للحكومة فتحويرها
يكون من اختصاصه دون تكليف جديد و دون منح ثقة من المجلس التاسيسي وهو راي ينطوي
على شطط براينا ذلك ان التحوير جزئيا كان او كاملا هو تحوير حكومي و تشكيل الحكومة
كاملا او جزئيا هو تشكيل حكومة و اعادة تشكيل الحكومة ولو جزئيا هو تشكيل حكومة و
لفظ تشكيل حكومة الوارد بالفصل 15 ورد مطلقا و اذا وردت عبارة الفصل مطلقة جرت على
اطلاقها و ترتيبا عليه فان أي تشكيل حكومي جديد يمر حتما باستقالة الحكومة السابقة
ضرورة ان الفصل 15 نص في فقرته الثانية ان تشكيل الحكومة هو من اختصاص رئيس
الحكومة المكلف الذي ينهي اعماله في اجل 15 يوما الى رئيس الجمهورية و يتضمن الملف
تركيبة الحكومة و بيانا موجزا في اعمالها ليتولى المجلس التاسيسي التصويت على
منحها الثقة على معنى الفقرة الرايعة من ذات الفصل .
و يستخلص من كل ذلك ان تعيين اعضاء الحكومة
هو من اختصاص رئيس الحكومة المكلف على ان يقدم تركيبتها الى رئيس الجمهوية في اجل
معين يعد تكليفه وهو ما تم بالنسبة للحكومة الحالية وهو ما يستحيل قانونا للحكومة
المقترحة الجديدة لغياب تكليف جديد ولان تركيبة الحكومة ستتغير بصرف النظر ان كانت
حكومة جديدة او قديمة أي ان التركيبة الوزارية قديمة كانت او جديدة واجبة التقديم
لرئيس الجمهورية وعدم تقديمها سيترتب عنه وجود تركيبة وزارية لم يحترم عند تعيينها
وتكليفها مقتضيات الفصل 15 فقرة2من القانون و كذلك مقتضيات الفصل 15 فقرة 4 لان
منح الثقة للحكومة من المجلس التاسيسي هو تصرف قانوني يقوم على الاعتبار الشخصي
لتركيبتها و للاستدلال على ذلك يكفي ان نشير على انه لولا الاعتبار الشخصي
للتركيبة الوزارية لما منحت الحكومة الثقة اذا لو تصورنا ان الحكومة الحالية قدمت
تركيبة مختلفة لا تحترم التحاصص السياسي حسب وزن الكتل السياسية الداعمة لها هل
كانت ستحظى بالثقة ؟ قطعا لا و عليه فثقة المجلس التاسيسي في الحكومة تختلف بحسب
التركيبة المقترحة لها منطقا ولا يجوز تغيير التركيبة الحكومية دون اعادة التصويت
على الثقة فيها ضرورة ان تغيير التركيبة الحكومية يعني حتما تغيير البرنامج
الحكومي الذي يقدم كذلك الى رئيس الجمهورية وجوبا في ملف ترشح الحكومة كما يقع
التصويت على اساسه في منح الثقة للحكومة و تغيير التركيبة وبرنامجها يقتضي حتما
اعادة الحصول على الثقة
ومن ناحية واقعية ومنطقية صرفة ما فائدة
وجود حكومة لا تتمتع باغلبية داخل المجلس التاسيسي ذلك انها ستكون حكومة ضعيفة
ومشلولة و قابلة للتعطيل في كل لحظة
ومن ناحية اخرى فوقوع تنازع اختصاص بين
رئيس الجمهورية و رئاسة الحكومة سيرجع الامر امام المجلس التاسيسي.عملا بالفصل20.
2/ النص غامض وجب
تاويله
عدم التعرض الصريح لحالة التحوير الوزاري
دفع بالبعض الى التمسك بحالة غياب للنص او غموض له متمسكين
خطأ بنظرية توازي الشكليات والفصل 17 ـ
2(أ) لينتهون الى الاقرار بصحة اسناد تلك الصلاحية الى رئيس الحكومة وهو ما لا
يستقيم باعمال قواعد التاويل (ب)
أ / حول نظرية توازي الشكليات و الفصل 17ـ2
تمسك بعض الفقهاء بقاعدة توازي الشكليات و
غموض النص للقول بصلاحية رئيس الحكومة لاجراء تحوير دون الرجوع الى المجلس
التاسيسي و للوقوف على صحة هذا المنحى يجب الرجوع بكل بساطة الى شكليات تعيين
الحكومة او اعضائها وهي ببساطة اولا تكليف من رئيس الجمهورية لمرشح الحزب الحائز
على اكثر الاصوات ثانيا اقتراح رئيس الحكومة المكلف لتركيبة و ملخص برنامج في ظرف
15 يوما ثالثا احالة الملف على المجلس التاسيسي لمنح الثقة في ظرف 3 ايام و هي
اجراءات نظمها الفصل 15 من القانون و تعرضنا لها اعلاه
قاعدة توازي الشكليات تقتضي في قراءة او
تاويل ضيق و هو الارجح لاننا في مادة اجرائية ان يصدر تكليف جديد لمرشح الحزب
الفائز باكثر الاصوات و لا مانع ان يكون رئيس الحكومة الحالي بعد استقالته طبعا و
ان يقترح هذا الاخير حكومة يقع التصويت عليها للثقة و عليه فقاعدة توازي الشكليات
تقتضي الجواب بالنفي على اشكاليتنا
لكن ذلك لم يمنع بعض الفقهاء بالقول بعكس
ذلك مقترحا اعمال قاعدة توازي الشكليات فقط بالنسبة للفصل 15 فقرة ثانية أي يحافظ
رئيس الحكومة على تكليفه الذي حازه عند تشكيل الحكومة الحالية ليشكل به من جديد
تركيبة حكومية و ربما برنامج حكومى كذلك و يحافظ على الثقة التي منحها ايه
التاسيسي للحكومة السابقة أي ان التكليف السابق هو لتشكيل اكثر من حكومة و الاطرف
من ذلك ان ثقة المجلس التاسيسي ستكون سابقة لاقتراح الحكومة ولا ندري على أي سند
قانون سنعمل مبدا توازي الشكليات على اجراء دون سحبه على اجراءات اخرى ؟ فضلا عن
ان ثقة المجلس تمنح على اساس الملف المتضمن للتركيبة و البرنامج فهل يعقل ان نعتبر
تركيبة و برنامج الحكومة مقبلة حائزة لثقة منحها المجلس قبل عام لتركيبة اخرى و
برنامج اخر و هو راي فيه من التعسف و اللامنطق مما يخرجنا عن دائرة القانون علاوة
لما في ذلك المنطق من شخصنة و نفي لمؤسسات الدولة لاننا سنختزل الحكومة في رئيسها
الذي سيصبح الآمر الناهي المستبد بالسلطة التنفيذية .
منفذ اخر حاول المتسللين منه التعسف لتبرير
منح رئيس الحكومة صلاحية لم يمنحها القانون فكان الفصل 17 ـ 2من القانون بمثابة
حصان طروادة لهم جاء بالفصل 17ـ2 في اطار ذكر بعض صلاحيات رئيس الحكومة :"
احداث و تعديل الوزارات وكتابات الدولة و ضبط اختصاصاتها و صلاحيتها بعد مداولة
مجلس الوزراء و اعلام رئيس الجمهورية بها
"
و بالرغم من عبارات الفصل الواضحة و التي
تعنى باسناد صلاحية تعديل او احداث الوزارات او كتابات الدولة حاول البعض الالتفاف
حول المعنى الواضح للفصل بالخلط او زعم الخلط بين المفهوم الهيكلي و الوظيفي
للوزارات وكتابات الدولة المقصود بالفصل المذكور وبين تركيبة الحكومة من وزراء و
كتاب الدولة و الغير مسندة تعديلها او احداثها لرئيس الحكومة و النص جلي و لا غبار
عليه و يتحدث عن وزارات وكتابات دولة لا على الوزراء وكتاب الدولة و القانون لا
يقوم الا على مصطلحات دقيقة و افتراض عكس ذلك و القول من ان المشرع قصد وزراء و
كتاب دولة خرق لقاعدة عدم عبث المشرع و ان كانت قرينة على عبث من تمسك بهذا
التعليل الذي وان كان ينطلي اعلاميا على غير رجال القانون فهو غير جدير بفقهائه .
ب/ حول اعتماد قواعد التاويل
في صورة غموض
النص او سكوته اقر المشرع ضوابطا و قواعد للتاويل
واقتضى الفصل
535 من مجلة الالتزامات و العقود انه اذا تعذر الحكم بنص صريح من القانون اعتمد
القياس فان بقى شك جرى العمل بمقتضى قواعد القانون العمومية
وحيث تعرضنا في سابق تحليلنا ان بقاء
اختصاص غير واضح لا يمكن ترجيح اسناده الى السلطة التنفيذية و سحبه من السلطة
التشريعية عملا بقاعدة تفريق السلط التي يمكن اعتبارها من قواعد القانون العمومية
ضرورة ان الامر لا يتعلق بسلطة تشريعية عادية بل بسلطة تاسيسية اصلية من باب اولى
و احرى ان تعتبر سلطة عامة لا تخرج عنها الصلاحيات الا بمقتضى نص صريح مسبق صادر
عنها وهو ما نفتقده في الاشكالية الراهنة اذا ما سلمنا بغموض النص او سكوته ذلك
انه من قواعد القانون العمومية ان ما لم يسند للسطة الفرعية من صلاحيات بصريح النص
هو للسطة الاصلية عند سكوته
وحيث ودائما في اطار قواعد التاويل و قواعد
القانون العمومية فان صلاحية تعديل الحكومة لا يمكن ان تعتبر الا استثناءا بدليل
عدم تعرض النص لها صراحة و الاستثناء لا يمكن ان يكون ضمنيا ويكون من المنطق
بالتالي منح تلك الصلاحية للمجلس التاسيسي لانه صاحب السلطة الاصلية
وحتى في صورة اعمال الاستنتاج بمفهوم
المخالفة او من باب اولى و احرى فانه يصعب التسليم باختصاص رئيس الحكومة بتغيير
التركيبة الحكومية دون الرجوع للمجلس التاسيسي ذلك ان قانون المنظم للسلط تعرض
لحالة يمكن فيها عزل وزير و هي حالة سحب الثقة على معنى الفصل 19 و التي يشترط في
تقديم لائحة اللوم فيها ثلث اعضاء المجلس مع التعليل و الاغلبية المطلقة لسحب
الثقة و ذلك في اطار مطلق اختصاصه بصريح الفصل 2 ـ4 أي مراقبة الحكومة
وحيث ان تغيير تركيبة الحكومة تعني
بالضرورة عزل او انهاء مهام وزير مع العلم اننا لسنا في حالة استقالة فكيف نمنح
رئيس حكومة صلاحية دون أي شرط او اجراء و الحال ان ذات الصلاحية لا تمارسها السلطة
الاصلية التاسيسية المنتخبة الا بشروط اصلية وشكلية ؟؟؟ و عليه فمن باب اولى واحرى
منح تلك الصلاحية للمجلس التاسيسي لان رئيس الحكومة لم يسند له أي نص صريح صلاحية
العزل او التتغيير.
خلاصة يمكن الجزم بعدم امكانية اسناد صلاحية عزل او تغيير أي
وزير لرئيس الحكومة دون الرجوع للمجلس التاسيسي و تكليف من رئيس الجمعورية عملا
بالفصل 2 و15 و 17 و 19 من القانون المنظم للسلط العمومية و بالمبادئ العامة
للقانون و خصائص النظام البرلماني و قاعدة تفريق السلط وما التعنيف اليومي للمشاهد
الا حملة لتسويق حل غير قانوني برعاية للاسف خيرة اساتذة القانون الدستوري في تونس
و لامر ما جدع قصير انفه و لربما كان الامر كذلك مجرد حنين من فقهائنا لدستور 1959
و نظام الحكم الرئاسوي السابق.
تونس في
10/02/2013
Articles
